立法勒住“脱缰的野马”

北京市海淀区西冉村驻区民警韩宇（左）为电动自行车安装临时标识。按照《北京市非机动车管理条例》要求，电动自行车需登记挂牌才可上路。 本报记者 贺 勇摄

核心提示

超标电动自行车如脱缰野马，成为危害道路交通安全的隐患。从立法动议到调研论证，再到北京市人大常委会审议通过，《北京市非机动车管理条例》最大限度地凝聚了各方共识，实现了“体现地方特色、解决具体问题”的初衷。

11月1日，《北京市非机动车管理条例》（以下简称《条例》）开始实施，其中最令人关注的就是电动自行车需登记挂牌才可上路，对于超标电动自行车将发放临时标识，给予3年过渡期。据北京市交管局统计，11月1日当天从8时30分到9时，仅仅半小时，全市各超标电动车临时标识发放站就发出约1900个临时标识。

呼声强烈，从政府规章上升为人大主导的地方性法规

近年来，北京非机动车特别是电动自行车数量呈快速增长态势。有统计数据显示，北京各类非机动车数量已经远远超过机动车保有量，其中仅电动自行车总保有量就达近400万辆，而且还在以每年50万至80万辆的速度迅猛增长。

然而，由于法律法规对电动自行车性质不明确、非机动车登记制度名存实亡、监管不到位等原因，电动自行车市场陷入“野蛮生长”。据有关行业协会统计，目前全市超标电动自行车数量达300多万辆，占电动自行车总数的80%。这些超标车辆速度快、重量大、制动性能不稳定，与此同时，无牌无证、假牌假证、逆行、乱停乱放等违法现象多发高发。超标电动自行车如脱缰野马，成为危害道路交通安全的隐患。

近年来，社会各界要求对电动自行车加强管理的呼声日益强烈。在北京市十四届人大期间，共有51位代表提出关于加强对非机动车管理的建议。在北京市十五届人大一次会议上，又有6位代表提出相关建议。

正是考虑到非机动车管理工作的紧迫性，北京市政府将非机动车管理立法列为2017年市政府立法工作计划中力争完成的规章项目。而在调研起草过程中，考虑到非机动车管理立法所涉法律关系复杂、利益群体较多、各方诉求多元，又将这一计划上升为地方性法规项目。北京市人大常委会随即开展论证调研，就法规的必要性、可行性等听取各方意见。

2017年12月7日，北京市人大常委会主任会议经过研究讨论同意立项，要求条例着眼于为治理大城市病，提高城市精细化管理水平，缓解交通拥堵提供法治保障，要加强非机动车管理条例和机动车停车条例的立法工作，形成对机动车、非机动车两类重点交通工具和动态、静态两大交通体系立法的有效覆盖。

充分讨论、凝聚共识，深化民主立法过程

为使《条例》最大限度凝聚共识，北京市人大常委会会同市政府有关部门，采取实地调研、座谈会、专家论证等方式，针对非机动车管理中的突出问题开展了一系列意见征集工作。

立法部门多次召开座谈会，分别征求市人大代表，自行车电动车行业协会，生产、销售企业和行业专家的意见建议，并就政府部门具体职责等问题，多次与相关部门交流意见。今年4月，北京市人大常委会委托调查公司就非机动车管理条例立法的相关问题，发放了3000份调查问卷，收集市民购买、使用非机动车的行为与需求，了解掌握市民对非机动车管理政策及法规的态度和评价，以及对立法核心制度设计的支持度。从调查结果来看，市民对电动自行车登记上牌、产品销售目录公示等核心制度的支持度非常高，这为制度设计奠定了民意基础。

7月4日，北京市人大常委会主任李伟带领调研组来到东城区前门大街、王府井西街和东四北大街，详细了解非机动车集中停放、共享单车规范管理及公共自行车网点设置、电动自行车经营销售等情况。“非机动车管理条例属于社会领域立法，涉及政府、企业和公民等多个主体，要聚焦解决实际问题，认真总结已有经验做法，充分听取各方意见，广泛凝聚共识，使法规真正立得住、行得通、有实效。”李伟表示。

北京市政协也积极开展协商，164名市政协委员提出了222条意见建议。此外，北京市人大常委会还在门户网站上公开征求群众意见，并就实际管理中的车辆标准和属性、相关法律措施和责任设定等问题，征求了全国人大常委会法工委、工信部、公安部等部门的意见。这些意见和建议，在立法过程中都得到了充分的吸收和处理。

从3月29日首次审议《北京市非机动车条例（草案）》，到5月30日进行二次审议，再到9月28日审议通过，在6个月的审议过程中，《条例》经过了充分讨论、凝聚共识，深化了立法的民主过程。

如何从销售端严格控制不符合国家标准的电动自行车流入，实现电动自行车的全环节管理，是《条例》要解决的一个重要问题。对此，《条例》在禁止不符合国家标准的电动自行车在北京销售的同时，为了引导市民购买、使用合标的电动自行车，要求电动自行车销售者将现行有效的产品目录和登记上牌的法律法规规定等有关信息在销售场所显著位置公示。

管住了超标电动自行车的增量，如何对存量部分做好管理？《条例》在广泛征求意见的基础上，明确了实行3年过渡期的管理措施。在审议的过程中，有意见认为3年时间太长，应该让超标电动自行车加速淘汰。但有关部门经过认真调研后认为，在立法中一方面要顺应民意加强对电动自行车的管理，但另一方面也要兼顾公民的财产权利，因此坚持了过渡期为3年的意见。

效果明显，引导社会公众树立法治意识

《条例》一经实施，电动自行车车主们的热情就让人始料未及。申领临时标识第一天，网上登记预约提交总量达到7.8万余笔。北京市交管部门在全市设置了223处发放站点，其中“线上申报、线下领取”地点202处，“预约办理、现场申领”地点21处。半个月来，多处非机动车登记点持续爆满。这背后，是北京市民对城市管理的热切支持，也是骑车人对于获得合法身份的渴望。

位于海淀区西冉村的社区服务站，是海淀区设立的临时标识线下申请处之一，从受理申请以来，每天都挤满了前来申领标识的人。对于非机动车登记新政，市民刘浩“举双手支持”，在他看来，这是电动车摆脱“夹心”状态的标志，“只要守规矩，从今以后咱就名正言顺了。”

海淀区西冉村驻区民警韩宇介绍，安装临时标识最重要的工作是查看车身上的编码，“这个编码是车辆出厂的证明，如果没有，就要考虑是不是属于拼装车了，拼装车是肯定不能发的，牌照、标识都不行。”发放一个标识大约需要15分钟，虽然工作量大大增加，但韩宇依然为《条例》的出台感到高兴：“这不仅让车主拥有了合法身份，也让交管部门摆脱了‘无法可依’的尴尬。”

过去，由于大量超标电动自行车流入社会，交管部门时常要面对市民质疑：“政府让卖，为什么不让用？”“我们既要保障群众正常的代步需求，又要维护道路安全、减少交通事故的发生。《条例》明确规定，凡是不符合国家标准的电动自行车，今后都不能上路行驶。这将正常车辆和非法车辆区别开来，执法时就有章可循了。”韩宇说，有些超标电动自行车也想要上牌，但一测试，速度超过了60公里，“这种车太危险了，当然不能上牌。”

25、55、48，这是多家电动自行车销售点讨论最频繁的数字。这3个数字正是出自《电动自行车安全技术规范》：新“国标”规定电动自行车最大限速为25公里/小时，限重55公斤，电池电压不得超过48伏。作为强制性国家标准，将于明年4月15日起正式实施。

“不符合这个标准的都不让卖了，我们也不会再进货。”玉渊潭南路的一家电动车店主并不担心《条例》会影响生意，“相反，有了合法身份，反倒会促进合规电动自行车市场的健康发展。要治理的是超标车，并不是禁止使用，老百姓可以放心购买。”

中国社科院法学所副研究员董文勇认为，由于此前法律法规不完善，一些电动自行车车主心存侥幸，执法者也颇多无奈，“通过地方立法，结束了随便买、任性开的状态，引导社会公众树立遵守交通规则的法治意识，我们的交通才会更加安全、更加快捷。”

法规配套，治理快递、外卖等行业用车

除了电动自行车外，动力驱动的三轮车、四轮车以及快递、外卖等行业用车管理也是公众关注度较高、反映强烈的突出问题之一。在立法初期，北京市政府提交的非机动车管理条例草案中，曾针对这些车辆也作了相应的规定。但是，有意见认为，这些车辆按照相关法律规定属于机动车，应按照机动车的法律规定进行管理，在立法上不应该纳入到非机动车管理条例的调整范围中。

北京市人大常委会经过严谨论证后，提出了相应的解决方案：在对非机动车管理条例草案进行完善的同时，对《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》进行修订，从法律上明确这些车辆的机动车属性，将对这些车辆的管理移至《办法》进行规范。

修订后的《办法》针对快递、外卖行业驾驶员违反道路交通秩序比较普遍的情况，将快递、外卖企业的管理行为纳入单位道路交通安全防范责任制的范围，既考虑交通秩序和交通安全，又兼顾市民需要和相关行业发展，并授权市政府根据行业发展特点和发展需求研究制定快递、外卖等行业用车的管理办法。

此外，还针对电动平衡车、滑板车等不属于交通工具的新型器械、工具，明确禁止其上路行驶，并设定了相应的法律责任。

《 人民日报 》（ 2018年11月21日 17 版）